变革与应对——新时期规划转型下的国土空间规划编制思路

 

 

规划变革？

 

自然资源部重构 & 机构重组

 

（一）部门新变革

 

（二）部门重构后的新职责

 

（三）自然资源的综合观

1. 生态系统的整体性

生态系统是由各种生态因子组成的一个整体，包括生物因子和非生物因子两大类。前者包括植物、动物、微生物，尤其是人类活动（狩猎、放牧、垦殖、灌溉、采伐、采矿、建设、污染等）。后者包括诸如气候（日照、温度、湿度、降水、风等），地质（地质构造、岩石、矿物），地形（地貌形态、高度、坡度、坡向），土壤（基质、质地、养分、水分、团粒结构、肥力）、水（水量、水质）等因子。

2. 生态系统服务与人类福祉的关联性

生态系统服务是生态系统在自然资源生态过程中形成和维持的、人类生存和发展必不可少的环境条件与效用，是人类直接或间接从生态系统中获得的所有效益。生态系统给人类提供各种服务，包括供给服务、调节服务、文化服务以及支持服务。

3. 自然资源利用的综合性

各种自然资源的利用相互联系、相互制约，构成一个整体系统。更重要的是，开发利用一种自然资源会造成一系列生态环境影响。即使是不可更新资源，其存在也总是和周围的条件有关；特别是当它作为一种资源为人类所利用时，必然会影响周围的环境。如开采矿石使土地废弃，排出废物和消耗能源也不可避免地给环境带来影响。

 

规划改革 & 国土空间规划

 

一、政策之国土空间规划体系 

（一）规划子体系

规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。

 

（二）五级三类

（三）四梁八柱

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。

 

过渡期的规划衔接要求：

●不得突破土地利用总体规划确定的耕地保有量等约束性指标

●不得突破已确定的生态保护红线和永久基本农田控制线

●不得突破城市、镇的总体规划所确定的禁止建设区等规划强制性内容

●不得突破新的国土空间规划提出的一些新的管理要求

 

（四）国土空规划里程碑

 

2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立起“多规合一”的规划编制审批体系、实施监管体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划的编制，初步形成全国国土空间开发保护的“一张图”。

到2025年，健全国土空间规划的法规政策和技术标准体系。

到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

 

二、落地之重要工作

（一）规划编制基础工作

采用第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，各地要按此要求尽快形成现状底数和底图基础。

（二）双评价工作

尽快完成资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作，在此基础上，确定生态、农业、城镇等不同开发保护利用方式的适宜程度。
（三）重大问题研究

在对国土空间开发保护现状评估和未来风险评估的基础上，专题分析对本地区未来可持续发展具有重大影响的问题，积极开展国土空间规划前期研究。
（四）科学评估三条控制线

 结合主体功能区划分，科学评估既有生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线划定情况，进行必要调整完善，并纳入规划成果。

（五）加强与国民经济和社会发展五年规划的衔接。

落实经济、社会、产业等发展目标和指标，为国家发展规划落地实施提供空间保障，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应。

（六）“多规合一”的实用性村庄规划。

结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，落实乡村振兴战略，优化村庄布局，编制“多规合一”的实用性村庄规划，有条件、有需求的村庄应编尽编。

（七）同步构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

基于国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，着手搭建从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”。

 

 

三、趋势之变革关注点

（一）构建国土空间大数据体系

 

 

（二）五化协同

 从“四化同步”到“五化协同”，这是中国国家治理现代化战略的历史性转型。中国共产党对中国国家治理绿色现代化做好了顶层设计和战略规划，中国未来的最大创新是绿色创新，最大的变革是绿色变革。

 

（三）五大战略

习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式主旨演讲中宣布：将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局。这一重要的战略决策，既标志着我国区域发展 “三大战略”（“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展）在空间布局上进一步优化为“五大战略”，也标志着 “五大战略”在功能上升级为我国全面深化改革开放的重要依托。

 

四、主要内容

（一）主要目标

理念层面：推进生态优先、绿色发展

法制层面：强化依法治国，落实一张蓝图干到底

体制层面：提高治理能力，实现多部门和多规划合一

机制层面：完善市场机制，推进资源优化配置

（二）技术要点

推进空间治理体系和治理能力的现代化是新时代的要求，是针对理念、法制、体制、机制等一系列现状问题的清晰回应。为此，空间规划体系的改革策略应当有的放矢、有条不紊，即在理念层面实现生态文明建设、高质量发展;在法制层面实现建章立制、刚性传导;在体制层面实现纵向到底、横向到边、多方参与、事权明晰、动态反馈;在机制层面实现产权明晰、市场主导。

（三）机制传导

“健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用”是《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出的重要要求。

一是强化自上而下的传导机制。

二是强化对专项规划的传导机制。

三是强化核心内容的规划传导机制。

关键词：指标、结构、名录、位置、分区、边界

（四）试点案例

武汉

按照市县级国土空间规划编制改革要求，立足武汉市“规土合一”的管理经验，结合国家战略、城市特征、市民诉求、自然资源和国土空间管理需求等，武汉市国土空间规划从工作组织、方法、成果等方面进行了探索实践。

 

1.采取“纵横贯通”的共同规划工作模式

 

按照上下规划同步联动的思路，同步开展区级国土空间规划（分区规划）、控规升级、村庄规划等编制工作，自上而下促进市级规划各项目标任务、刚性要的的有效落实，自下而上了解掌握区、乡镇发展诉求、主要问题并在市级规划中有效反馈。同时，加强横向规划融合贯通，与“三调”工作紧密互动，整合梳理土地利用总体规划、城市总体规划和综合交通规划等“三规”成果，建立了各区、各部门“共同规划”机制，充分融合各区诉求和相关部门专项规划空间安排。

 

2.凸显国家战略和区域责任

 

遵循“共抓长江大保护”的基本思想，将“生态优先、绿色发展”的理念作为规划主线，通过锚固城市生态框架严守生态空间，加强创新驱动构建绿色发展体系，构建长江沿线3-5公里腹地分层次的空间管控体系。突出带动区域发展的责任，适应武汉当前城市区域化、区域一体化发展的趋势，以1小时交通通勤距离为基础（60-80公里半径），综合考虑经济、人口、生态、设施等要素，构建武汉大都市区，加强武鄂、汉孝、武咸、武仙洪等临界地区的空间、功能、交通、生态等协调一体。

 

3.探索全覆盖的国土空间管控体系

 

在统一现状底图，做实做细“三调”工作，开展“双评价”和规划实施评价的基础上，构建统一空间管控体系。促进“全域”管控，着力解决现行空间类规划“重城轻乡”的问题，重点提升非集中建设区管控短板，以乡村全面振兴为重点，构建农业农村地区空间规划、农村产权、乡村功能和空间治理的“编管合一”体系。加强“全要素”管控，按照系统治理的思路，制订各类用地之间的转换规则，强化对非耕农地、生态用地的用途管控，实现全类型资源要素的用途管控，构建山水林田湖草生命共同体。坚持“全过程”管控，将自然资源的保护、修复和建设的全过程结合，从“单纯划线”走向“主动实施”。突出“全维度”管控，围绕国土空间用途管制制度，构建“分区、用途、指标、名录”互相支撑的多手段综合管控体系。

 

4.注重提高城市治理能力和高质量发展水平引导

 

加强土地集约节约，主城重点实施有机更新，划分动静分区；新城重点实施“增存挂钩”，工业园区以“亩产论英雄”，实行“租让”结合的工业用地供应方式；农村大力实施“增减挂钩”，减少农村居民点用地，增加面新功能、新业态、惠农服务用地。彰显武汉滨江滨湖特色，按照系统治理思路，做好“水文章”，创新“四水共治”、“大湖+”模式，打造“城水共生”的样板城市。坚持以人为核心，注重营造小尺度、人性化的公共空间，保障和改善民生，构建“15分钟生活圈”。加强精准管理，严格保障公共安全、公众利益，市级国土空间规划的城镇开发边界、生态保护红线、基本农田保护线，市区级五线和公共服务等边界在区级国土空间规划、控规中按照“一根线”划定落实。

 

5.构建以“仿真实验室”为核心的智慧规划系统

 

创新启动了“城市仿真实验室”建设，计划全口径、全方面对城市进行整体解构与系统量化，构建空间数据模型，模拟复杂城市系统，感知城市体征，监测城市活动，预演建设效果，形成信息汇集、评估预警、仿真模拟和智慧决策的规划信息系统，建立智慧化的国土空间治理综合平台。

 

6.加强成果范式的创新探索

 

基于国土空间规划改革要求和武汉实践，加强规划编制思路探索，形成“文、图、表、信息系统”为核心的成果体系。并计划根据武汉实际和国家报批要求，分别制定适应武汉发展需求的“地方版”成果、对应国家监管职权和自然资源部统一要求的“上报版”成果，形成“批”与“用”结合的成果体系。

 

 

 

如何应对？

伴随国家自然资源部的组建，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布，党中央作出重大决策部署：要求将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。当前，如何满足新时期新架构下的国土空间规划编制要求是各企业单位面临的主要难题。为帮助相关单位人员了解全国国土空间规划编制技术及乡村空间规划与综合治理新模式，把握空间规划用途管制的具体要求，掌握“双评价”技术框架， 中科地信（北京）遥感信息技术研究院特举办“新形势下的国土空间规划编制技术交流与研讨（第八期）”会议。现通知如下：

 

一、参会对象：
各类国土空间规划研究编制单位主管领导和技术骨干；地理信息系统应用人员，规划、国土管理、地质、测绘、海洋、农业、林业、等行业相关的政府主管部门及企事业研究院(所)、大专院校及勘探、勘测院、所、队的领导与业务技术骨干。
二、会议安排
2019年08月16日— 08月19日（16日全天报到） 吉林 * 长春
三、会议收益：
明晰新形势下国土空间政策创新点和关键内容；
掌握省市县乡四级国土空间规划编制方法；
学习村土地规划编制与实施案例；
了解空间规划用途管制实施监管分析技术；
掌握“双评价”的技术方法及实际操作应用。
四、课程大纲：
第一部分：“多规合一”下的国土空间规划编制技术 
第二部分：乡村空间规划与综合治理新模式 
第三部分：国土空间用途管制制度 
第四部分：基于国土空间规划的“双评价”技术要点及应用实践
五、主讲专家：
来自自然资源领域，国家发改委，自然科学领域，相关高校等科研机构和行业领域内权威专家，拥有丰富的科研及实战经验，具有资深的技术底蕴和专业背景。
六、教学模式：技巧讲解 + 案例演示  +  疑难解答 + 达标测评。
七、会议费用：
A 类：3200 元/人（含报名费、会议费、场地费、税费），住宿可统一安排，费用自理。
B 类：4200 元/人（含报名费、会议费、场地费、税费、证书申报费等），住宿可统一安排，费用自理。
课程学习考核通过后由工业和信息化部人才交流中心颁发《空间规划大数据应用工程师（高级）》证书，请学员准备电子版照片、身份证复印件、学历复印件发送到 lanrong@china3s.com.cn 中。
八、增值服务：
参会 3 人以上单位，可免费获得 51GIS 学院（www.51gis.com.cn）最新推出的《ArcGIS 全系统应用（整套工具）》网课一套，共计 75 课时 800 分钟，价值 2000 元。企业提供企业及产品信息，可在中科地信自媒体平台上宣传推广。