五年磨一剑，制度锋砺出。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》日前正式对外公布了。自2013年11月党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度以来，至今已经五年有余。

完善产权制度，是深化经济体制改革重点之一。归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅是现代产权制度的基本特征，其核心是产权保护。包括山水林田湖草海在内的自然资源资产的产权问题，面临理论与实践的一系列重大挑战。自然资源是生产和生活中最重要的物质基础，但无序开发和浪费不仅造成了一场场“公地悲剧”，也造成了自然资源枯竭与生态环境恶化两大孪生问题。自然资源资产产权概念从这一资源环境困境中应运而生，目的就是把自然资源中具有可交易性的那部分作为自然资产进行产权管理、分配、交易，通过市场机制实现资源的节约集约利用。中国特色现代产权制度是社会主义市场经济的基石，而中国特色自然资源资产产权制度就是社会主义市场经济基石的基石。

对社会主义市场经济而言，自然资源资产产权制度千条万条，最根本的还是所有权与使用权这两条。健全自然资源资产产权体系，解决权利交叉、缺位等问题，归根到底是处理好所有权与使用权的关系问题，推动所有权与使用权分离，着力创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。在这方面，农村土地“三权分置”提供了相当丰富的探索实践：在农村承包土地方面，落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押，已被新修改的《农村土地承包法》吸纳；在农村集体建设用地方面，宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”已经在“三块地”改革、“两权”抵押改革试点中扎实稳步推进。

在此基础上，此次意见明确提出了加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，以促进空间合理开发利用；在矿产方面，探索研究油气探采合一权利制度，加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接，根据矿产资源储量规模，分类设定采矿权有效期及延续期限，依法明确采矿权抵押权能，完善探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制；海洋方面，探索海域使用权立体分层设权，加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租作价出资（入股）等权能，构建无居民海岛产权体系，试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能；完善水域滩涂养殖权利体系，理顺水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营权，取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系等等，可以说创新步伐节拍大大加快。

从《宪法》上说，我国自然资源资产只有一种所有制，就是国有与集体所有的社会主义公有制。“归谁所有”要通过所有权与使用权分离，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式，明确产权主体规定、落实所有者权益、使收益分配机制合理公平。这就是研究建立国务院自然资源主管部门受权行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，完善全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构。在集体所有方面，推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，农村集体经济组织成员享有合法权益。

我们必须清醒地认识到，健全自然资源资产产权制度，不是要把山水林田湖草“变现”成不动产货币财富。正如党中央强调的，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，两个目标是统一的。“归谁所有”包含着归万物所有，“为谁所用”包含着归万物所用的生态文明要义。人类对自然资源的权利与义务是不可分割的。